來源：中國經(jīng)濟周刊

當(dāng)前，PPP（政府和社會資本合作）市場的規(guī)范化管理是各級PPP管理部門工作的重心，而PPP項目及時、準(zhǔn)確、充分的信息公開又是PPP項目規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。

2017年以來，財政部連續(xù)發(fā)布的多份文件，都涉及到了PPP項目的信息公開工作。在此背景下，受亞洲開發(fā)銀行委托，上海財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心組成課題組，歷時近一年，對中國PPP項目的信息公開狀況進行了詳細的評估。7月10日，上海財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心和上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院在上海召開了“《2017中國PPP市場透明度報告》發(fā)布會暨PPP市場透明度學(xué)術(shù)研討會”。

河北、云南、吉林居PPP市場透明度前三

根據(jù)課題組負責(zé)人、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院黨委書記方芳的介紹，課題組對截至2017年12月31日進入全國PPP綜合信息平臺管理庫的6962個PPP項目的信息公開工作進行了詳細評估，并編制了一套“2017中國PPP市場透明度指數(shù)”，該指數(shù)囊括了69個指標(biāo)字段，并分為即時公開透明度指數(shù)、適時公開透明度指數(shù)，以及識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段和執(zhí)行階段等各階段的透明度分指數(shù)。通過對指數(shù)具體結(jié)果的統(tǒng)計分析，課題組得到以下幾個主要結(jié)論：

第一，截至2017年12月31日，全國PPP市場透明度總指數(shù)為63.71（滿分100，下同）。其中，即時公開透明度指數(shù)為57.44，適時公開透明度指數(shù)為73.52。

第二，PPP示范項目透明度指數(shù)明顯高于非示范項目的透明度指數(shù)。就全國總指數(shù)而言，示范項目的透明度總指數(shù)為72.27，比非示范項目的透明度總指數(shù)62.04高出了10分。而且，無論是總指數(shù)，還是即時公開指數(shù)、適時公開指數(shù)，以及各階段透明度分指數(shù)，全都是示范項目明顯高出非示范項目，分解到省和城市層面之后，大多數(shù)地區(qū)也是示范項目透明度指數(shù)高于非示范項目。這一結(jié)論充分體現(xiàn)了示范項目管理上的規(guī)范性和引領(lǐng)性。

第三，新建項目透明度指數(shù)高于存量項目。具體而言，“存量+新建”項目透明度總指數(shù)為69.84，新建項目透明度總指數(shù)為64.16，而存量項目透明度指數(shù)僅為54.04。

所謂新建項目，是指項目過去并不存在，需要經(jīng)過完整的立項、設(shè)計、建設(shè)、試運營等流程PPP項目。

存量PPP項目是指已經(jīng)完成了項目立項、設(shè)計、建設(shè)、試運營當(dāng)中的某些環(huán)節(jié)，但是還停留在運營期，還未到期結(jié)束的項目。這些項目有的已運營多年，有的即將進入正式運營期。在投融資體制改革和嚴(yán)控地方債的大背景下，引入社會資本，采用PPP模式繼續(xù)這些項目的建設(shè)和運營。

因此，相對而言，新建項目更加遵守PPP的各項管理規(guī)范，從而透明度指數(shù)也更高；而存量項目由于在此之前就存在，很難溯及既往地要求項目嚴(yán)格按照PPP管理規(guī)范整理和保留相關(guān)文件資料，因此透明度指數(shù)就相對更低。

值得一提的是，“存量+新建”項目比完全的新建項目，在信息透明度上還要高。分析指出，這可能因為這些項目為了能夠納入PPP范疇，比那些完全新建的項目，還要付出更多的努力，特別是在規(guī)范管理上，至少在形式上更加規(guī)范，更嚴(yán)格照章辦事。

第四，不同省份PPP市場透明度指數(shù)差異較大。大多數(shù)省份的透明度指數(shù)集中在50～70之間，有5個省份的指數(shù)超過了70，分別是排名第一的河北?。?6.68）、排名第二的云南?。?5.16）、排名第三的吉林?。?2.71）、排名第四的安徽?。?1.4）和排名第五的湖北?。?0.33）。

通過對省份數(shù)據(jù)的分析，課題組也發(fā)現(xiàn)并不存在項目數(shù)量和項目透明度的規(guī)范管理無法兼顧的現(xiàn)象，不能說部分地區(qū)PPP信息公開工作不理想是因為其管理的PPP項目太多。

焦小平：要用區(qū)塊鏈技術(shù)管住PPP數(shù)據(jù)真實性

PPP信息公開對中國PPP發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。世界銀行近日發(fā)布2018年度《PPP基礎(chǔ)設(shè)施采購報告》，從PPP準(zhǔn)備、采購、合同管理和民間自提項目4個維度對135個經(jīng)濟體PPP政策法規(guī)建設(shè)進行了打分評價。

這份報告指出，中國搭建了PPP基礎(chǔ)制度框架，規(guī)范了物有所值評價、財政承受能力論證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作方法，制定了采購文件、工程進度等重要信息的公示制度，營造了良好政策環(huán)境。

亞洲開發(fā)銀行東亞局公共管理、金融和區(qū)域合作處處長錢鷹全面梳理了亞洲PPP市場的現(xiàn)狀，特別是各國對PPP市場的監(jiān)管框架。亞行PPP市場觀察報告利用紅綠黃燈的形式橫向評估了亞洲多國在PPP的監(jiān)管框架、組織機構(gòu)、融資工具、市場成熟度等方面的現(xiàn)狀。據(jù)其介紹，在項目庫建設(shè)等方面，中國在亞洲當(dāng)中處于較為領(lǐng)先的位置。

財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平在“信息公開助力PPP高質(zhì)量發(fā)展”的主題演講中指出：加強信息公開是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要抓手，做好PPP信息公開工作，對貫徹落實中央部署，增強政府管理能力、激發(fā)社會資本活力、提高財政資金使用效率，增加公眾參與度，促使PPP規(guī)范、透明、健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

但焦小平坦言，要清醒認識到當(dāng)前PPP信息公開還面臨一些問題和挑戰(zhàn)。一是信息公開的能力不足。受功能所限，現(xiàn)有綜合信息平臺只能滿足基本信息披露要求，深度匯總分析、便捷查詢、實時動態(tài)全生命周期監(jiān)管功能等仍難以滿足要求。二是信息公開的時效性不足。一些項目未能根據(jù)實際進展及時動態(tài)更新項目信息，導(dǎo)致信息公開遲滯。三是信息公開的系統(tǒng)性不足?，F(xiàn)有綜合信息平臺的項目信息難以滿足項目全生命周期信息披露、前期風(fēng)險管理和主體信用評估等需求。四是信息公開的內(nèi)容不完整。一些參與方對信息公開過于保守，對外發(fā)布項目信息時往往簡而化之，刪除諸多技術(shù)細節(jié)，導(dǎo)致從公開信息難以準(zhǔn)確了解項目實際情況。

未來財政部政府和社會資本合作中心將進一步加強PPP信息公開力度，全面架構(gòu)PPP信息管理和信息公開平臺，提高信息平臺信息收集、匯總、發(fā)布和查詢功能，還將綜合運用大數(shù)據(jù)，強化信息匯總、分析功能，提高PPP信息公開的針對性和有效性?！跋码A段要由政府、社會資本、金融機構(gòu)三方共同建設(shè)PPP信息平臺。運用區(qū)塊鏈管住數(shù)據(jù)的真實性，運用大數(shù)據(jù)和人工智能幫助政府監(jiān)管，運用云計算解決海量信息分析問題?！苯剐∑秸f。

國企參與PPP規(guī)模為民企3倍，專家建議提高民企和外資的參與度

上海財經(jīng)大學(xué)上海國際金融中心研究院執(zhí)行院長趙曉菊表示，中國的PPP市場與其他國家有很大不同，國企、地方政府勢力非常強。她介紹說，從2014年到2017年，民營企業(yè)參加了1898個PPP項目，累計規(guī)模為1.48萬億元，而央企和地方國企中標(biāo)的項目則為2064個，中標(biāo)規(guī)模高達4.45萬億元。雖然項目個數(shù)差別不大，但國企參與的規(guī)模是民企的3倍。

趙曉菊說，“PPP項目在發(fā)布招標(biāo)的時候，在招標(biāo)之前是不是這些信息就是公開透明了，而且讓所有知道的人獲得的信息都是一致的，參與進去以后他們在當(dāng)中可以享有的權(quán)利，或者這當(dāng)中發(fā)表他們自己在這當(dāng)中的主導(dǎo)權(quán)或者參與權(quán)的時候，是不是公開透明、公正公平的，我覺得這是非常重要的。”

聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議資深經(jīng)濟事務(wù)官員梁國勇表示，應(yīng)該擴大PPP的外資參與度，使PPP成為新時期中國擴大對外開放、積極利用外資的一個重要途徑。

根據(jù)財政部公布的最新數(shù)據(jù)，截至2018年3月末，840多個落地示范項目中簽約社會資本1400多家，其中，來自港澳的資本38家，外資16家，占比分別是2.6%和1.1%。外資參與度較低，潛力巨大。

在梁國勇看來，PPP可以成為中國蓬勃發(fā)展的綠色金融體系的一個重要組成部分，在項目管理庫中盡量多地納入生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護等類別的項目，增加綠色低碳智能的新型的社會基礎(chǔ)設(shè)施項目。在這方面，可以借助國際資本、技術(shù)和規(guī)范來提高可持續(xù)發(fā)展水平。

“全球經(jīng)濟正在經(jīng)歷一個綠色轉(zhuǎn)型的過程，各類基金的資產(chǎn)向綠色低碳資產(chǎn)的增配，是一個大的趨勢，所以在國際上這方面的需求非常大，中國是一個具有吸引力的巨大市場?！绷簢抡f。